Områderegulering for vindkraft på land – vetorett for kommunen

Bakgrunn

Fra ikrafttredelsen av den nye plan- og bygningsloven (pbl.) i 2008 til 1. juli 2023 var utbygging av vindkraftverk unntatt fra plan- og bygningslovens hovedregel om at større bygge- og anleggstiltak krever hjemmel i reguleringsplan. Bakgrunnen var at lovgiver vurderte det slik at konsesjonsprosessen etter energiloven i tilstrekkelig grad oppfylte behovet for medvirkning, utredninger og vurderinger av samfunnsmessig nytte.

I forbindelse med Stortingets behandling av stortingsmeldingen om vindkraft på land i desember 2020 (Meld. St 28 (2019–2020) traff Stortinget en rekke anmodningsvedtak for å endre regelverket for vindkraftutbygging, blant annet om at regjeringen skulle «komme tilbake til Stortinget med et forslag om å innlemme planlegging og bygging av vindkraftanlegg i plan- og bygningsloven» (vedtak 143).   

Regjeringen fulgte opp anmodningsvedtaket med en lovproposisjon som kom til behandling i Stortinget i april 2023. I oppfølgingen ble fordelingen av myndighet mellom hva kommunen og staten skulle bestemme i henholdsvis plansaken og konsesjonssaken et vesentlig spørsmål. Løsningen ble en særordning med områdereguleringsplaner for vindkraftverk.

Områdereguleringsplaner og vetorett

Ordningen med områdereguleringsplaner for vindkraftanlegg på land kom  inn i pbl. 1. juli 2023, da følgende lovendring i § 12-1 tredje ledd trådte i kraft (tilføyelsen understreket):

«For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Tillatelse etter § 20-2, jf. 21-4 for slike tiltak, kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan. Krav til reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land etter energiloven skal likevel ha områderegulering. Fjerde punktum gjelder ikke for mindre konsesjonspliktige endringer innenfor et eksisterende vindkraftanlegg som er bygget ut i medhold av konsesjon gitt før 1. juli 2023, med mindre kommunen bestemmer at det likevel skal gjennomføres en områderegulering. Reguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. Departementet kan gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og konsesjonsbehandlingen etter energiloven.»

Samtidig ble flere andre bestemmelser i plan- og bygningsloven endret, i tillegg til at energiloven § 2-4 første ledd, tredje pkt. fikk slik tilføyelse:

«Konsesjon til vindkraftanlegg på land etter § 3-1 kan ikke gis før tiltaket er planavklart etter plan- og bygningsloven».

Endringene i pbl. § 12-1 og energiloven § 2-4 utgjør den såkalte «vetoretten» som kommunene nå har i saker om utbygging av vindkraft på land, og består i at det ikke kan gis konsesjon før vedkommende kommune har vedtatt en områdereguleringsplan som gir planmessig hjemmel for utbyggingen.

Særordning for vindkraftplaner – private kan utarbeide planforslag

I motsetning til andre områdereguleringsplaner, hvor det følger av pbl. § 12-2 andre ledd første pkt. at det er en plantype som kun kan utarbeides av kommunen selv, følger det etter lovendringen av andre pkt. at også andre enn kommunen kan stå for utarbeidelsen:

«Kommunen kan likevel overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering og kreve at private utarbeider forslag til områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg etter energiloven.»

Samtidig fremgår det av bestemmelsen at behandlingsmåten for slike private forslag til områdereguleringsplaner følger de samme reglene som for behandling av private forslag til detaljreguleringsplaner:

«For områdereguleringer for vindkraftanlegg gjelder reglene om behandlingsmåten for private reguleringsplanforslag i § 12-3 andre ledd, § 12-8 og § 12-11».

I praksis betyr dette at kommunen kan overlate til private å utarbeide selve planforslaget (herunder gjennomføring av konsekvensutredningsarbeidet). Kommunen er fremdeles planmyndighet i saken.

Planprosessen for behandling av private forslag til områdereguleringsplaner

I korte trekk foregår prosessen for områdereguleringsplaner for vindkraftverk slik, etter de regler som følger av plan- og bygningsloven og forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven:

Kommunestyrets planvedtak kan påklages, jf. pbl. § 12-12 tredje ledd, jf. § 1-9. Kommunal- og distriktsdepartementet er klageinstans, dersom kommunestyret ikke tar klagen til følge.

Vetoretten i praksis

Den såkalte vetoretten i vindkraftsaker utøves på samme måte som kommunal planmyndighet i andre saker som dreier seg om utarbeidelse og vedtakelse av en arealplan etter plan- og bygningsloven. Det er kommunen som er planmyndighet, og som må treffe særskilt angitte vedtak for at en planprosess skal føre frem og eventuelt resultere i vedtak av en plan.

Dette innebærer at den såkalte vetoretten kan utøves på minst fire (eller fem) stadier i en områdereguleringsplanprosess:

Vetoretten kan utøves på alle stadiene, og uavhengig av hvilke vedtak kommunen har truffet tidligere i prosessen. Det er for eksempel fullt mulig at kommunen kan treffe «positive» vedtak på stadium 1, 2 og 3 – men komme til at den ikke ønsker å vedta planen på stadiium 4 etter at planforslag har vært på høring.

Nærmere om stadiene i planprosessen

Kommunens utøvelse av planmyndigheten på de ulike stadiene i planprosessen er underlagt et fritt skjønn. Det gjelder allerede fra behandlingen av et planinitiativ og vurderinger av hvorvidt et planinitiativ bør stanses eller tillates fremmet.

Som nevnt ovenfor, kan kommunen med hjemmel i § 12-8 stoppe et planinitiativ. Normalt er behandlingen av planinitiativer en administrativ oppgave i kommunene. Forslagsstiller har imidlertid rett til å kreve en slik avgjørelse om stansing fremlagt for kommunestyret etter § 12-8. Erfaringen er at mange kommuner velger å behandle planinitiativet direkte i folkevalgte organer (gjerne kommunestyret), ettersom slike saker er av prinsipiell karakter og ofte gjenstand for stor politisk debatt.

I slike tilfeller varierer det også hvorvidt administrasjonen gjennomfører oppstartsmøte før den politiske behandlingen. Vår erfaring tilsier at det kan være hensiktsmessig å gjennomføre oppstartsmøte først, ettersom dette kan bidra til opplysningen av saken og dermed beslutningsgrunnlaget for hvorvidt planinitiativet bør stanses. En slik praksis vil også være i tråd med ordlyden i forskriften om behandlingen av private reguleringsplaner, som i § 2 andre ledd bokstav i angir at «om det kan være aktuelt å stoppe planinitiativet» skal vurderes i oppstartsmøtet. Det kan imidlertid neppe være ulovlig å behandle dette i motsatt rekkefølge.

Når det gjelder kommunens skjønn i vurderingen av om et planinitiativ skal stoppes, fremgår det av  forarbeidene (jf. Prop. 149 L (2015–2016) s. 74):

«Andre ledd. Bestemmelsen gir kommunen hjemmel for å stoppe behandlingen av et planinitiativ både før, under og etter oppstartsmøtet. Kommunen skal ta stilling til spørsmålet om å stoppe initiativet så tidlig som mulig. Bakgrunnen for dette er å redusere unødig ressursbruk både hos kommunen, forslagsstiller og andre som må forholde seg til initiativet. Plansaken kan stoppes før, under eller etter oppstartsmøtet, dvs. helt frem til samtykket til å gjennomføre varsling og kunngjøring av planoppstart, jf. pbl. § 12-8 tredje ledd, er sendt forslagsstiller eller dennes representant.

Beslutningen om å stoppe planinitiativet er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Beslutningen skal være skriftlig. Avgjørelsen skal være basert på et forsvarlig planfaglig eller planpolitisk skjønn, hvor det ikke er tatt utenforliggende eller andre usaklige hensyn»

Og videre:

«Det er i prinsippet samme lave terskel for kommunen til å stoppe et planinitiativ etter § 12-8 andre ledd som det er til å unnlate å fremme et planforslag etter § 12-11 andre ledd. Begge avgjørelsen beror på et fritt skjønn. Planinitiativ skal likevel ikke stoppes dersom kommunen har rimelig grunn til å anta at initiativet underveis i planprosessen gjennom nødvendige justeringer, som det er realistiske å få gjennomført, kan bli vedtatt som en endelig plan. Når det gjelder de nærmere vurderingene av planinitiativet, vil eksempelvis etasjehøyder være noe som vanligvis er enkelt å justere i løpet av en planprosess. Det samme gjelder plassering og volum. Et mer grunnleggende hinder for planens realisering vil imidlertid kunne være nasjonale eller viktige regionale interesser som forslagsstillers prosjekt åpenbart ikke vil kunne ivareta. Det kan i det hele tatt være et meget vidt spekter av grunner som kan gjøre at kommunen ikke mener at planinitiativet lar seg realisere. Kommunen må gjøre en konkret faktisk og samlet vurdering, hvor den tar hensyn til statlige og regionale rammer og mål, overordnede planer, lokale bestemmelser og retningslinjer, lokale forhold i planområdet eller tilstøtende arealer, og kommunens praksis i tilsvarende saker.

En forutsetning for at kommunen skal kunne stoppe et planinitiativ, er at den har tilstrekkelig innsikt og forståelse for hva tiltaket gå ut på og hvilke konsekvenser det kan få for omgivelsene. Underlagsmaterialet bør derfor være så konkret og godt opplyst som mulig på dette tidlige planstadiet. Av denne grunn tar departementet sikte på å fastsette nærmere krav til utformingen av planinitiativet i forskrift. Det er viktig at forslagsstiller får frem målsettingene med prosjektet sitt og premissene for det videre planarbeidet, på en informativ måte så tidlig som mulig. Det vil på den annen side være uheldig om forslagsstillerne må bruke store ressurser på å «selge inn» sine planer for å sikre å komme videre i prosessen etter oppstartsmøtet. Ved å stille nærmere forskriftskrav til utformingen vil man kunne motvirke unødig ressursbruk”.

Det er med andre ord i stor grad opp til kommunens frie skjønn hvorvidt et planinitiativ skal tillates fremmet eller ikke, men skjønnet må utøves på en saklig måte. Kommunen må her foreta en samlet vurdering hvor bl.a. statlige og regionale rammer og mål, overordnede planer, lokale bestemmelser og retningslinjer, lokale forhold i planområdet eller tilstøtende arealer, og kommunens praksis i tilsvarende saker tas i betraktning. I saker om vindkraftutbygging vil ofte overordnede målsettinger komme i konflikt med hverandre, særlig når det gjelder nasjonale målsettinger om mer utbygging av fornybar kraft mot målsettinger om bevaring av natur.

Kommunene er underlagt statlige planretningslinjer om begge deler. I nye statlige planretningslinjer for klima og energi (2024) følger bl.a. av pkt. 4.3 g at «kommunene bør legge til rette for mer fornybar energiproduksjon og avklare behovet for areal til vindkraft og solkraft». Samtidig følger det av nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet (2024) pkt 3.10 at

«Det skal tas hensyn til viktige arealer for friluftsliv og naturmangfold, samt karbonrike arealer, slik at disse arealenes kvalitet og evne til økosystemtjenester, karbonlagring og klimatilpasning opprettholdes. Muligheten for å bygge innenfor eller i tilknytning til eksisterende byggeområde skal kartlegges og utnyttes før det vurderes å ta i bruk områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) og grøntområder til utbyggingsformål. Planlegging skal bidra til å nå målet om å redusere nedbygging av særlig viktige naturarealer»

Det er planprosessens formål å sikre et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å foreta en samlet avveining.

Målkonflikten mellom behovet for mer fornybar energi og bevaring av uberørt natur ble sist behandlet av Stortinget 7. januar 2025 i Innst. 115 S (2024-2025). Et bredt flertall samlet seg om følgende uttalelse:

«Flertallet vil understreke viktigheten av å se klima og natur i sammenheng, og betydningen fornybar kraft har for å kutte utslipp og unngå globale temperaturøkninger i årene

fremover. Flertallet støtter derfor prinsippet om at særlig samfunnsnyttige formål som fornybar kraftproduksjon, kraftledninger, samfunnskritisk digital infrastruktur og forsvar skal vektes tungt ved konflikter mellom utbyggingsformål.»